O que é MP das subvenções do ICMS? Entenda a aposta de Haddad para aumentar a arrecadação

Proposta que integra o pacote tributário do Ministério da Fazenda, a Medida Provisória (MP) 1185, da chamada subvenção, fecha brechas para grandes empresas pagarem menos tributos federais, descontando incentivos fiscais concedidos pelos Estados. Ela é considerada a bala de prata da equipe econômica para reduzir o que governo considera uma "sangria" nos cofres do Tesouro Nacional. Aprovada na Câmara nesta sexta-feira, 15, ela segue agora para o Senado.

Caso o atual modelo de abatimento siga valendo, a equipe do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, projeta uma erosão da base de cálculo dos tributos federais de R$ 250 bilhões em 2024 — o que significaria, no mínimo, R$ 80 bilhões a menos em arrecadação no próximo ano.

Trata-se de um quadro considerado pela Fazenda como insustentável no médio prazo para a saúde das contas públicas federais, com impacto também nos Estados e municípios, já que esse dinheiro é compartilhado com governadores e prefeitos. Para o governo, a MP corrige essa espiral negativa.

Emperrada depois de várias tentativas do governo desde o primeiro semestre, a mudança na tributação começou a avançar, de fato, no final de novembro, depois que o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), assumiu as negociações diretamente com a Fazenda para a construção de uma minuta que prevê um parcelamento em até 12 meses dos valores não pagos no passado, com descontos de até 65%.

Lira foi chamado de "relator informal" da proposta. Ele já disse que o resultado das negociações seria o acordo possível e não iria agradar totalmente nem o lado das empresas e nem o da Fazenda.

O clima das negociações mudou depois que Haddad começou a convencer as lideranças dos partidos de que o Congresso, com esses incentivos, estaria transferindo aos Estados a atribuição de legislar sobre os tributos federais - que é de competência dos senadores e deputados.

Isso porque são as assembleias legislativas estaduais que aprovam os benefícios concedidos pelos governadores para atrair as empresas e aumentar os investimentos nos seus Estados. O argumento era que o Congresso perdia autonomia - e potenciais novos recursos para emendas parlamentares, que irrigam os redutos eleitorais - se as brechas não fossem fechadas.

É essa narrativa usada para pavimentar a construção de um acordo em torno da MP. A avaliação predominante, até então entre os parlamentares, era que a mudança não seria aprovada de jeito nenhum.

Para reverter esse clima, o Ministério da Fazenda começou a mostrar às lideranças do Congresso as extensas pautas dos convênios de incentivos que são analisados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), colegiado que reúne os Estados e o governo federal e que trata do ICMS.

Alguns dos exemplos citados são os pedidos de benefícios para a polpa de açaí produzido no Pará, que o Amazonas também quis acompanhar, e para abate de suínos em Santa Catarina.

Do lado das empresas, o argumento é de que a proposta vai onerar os investimentos, representa uma mudança brusca de entendimento, e será judicializada. Para as empresas, ela restringe a decisão sobre o tema adotada, em maio, pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). Tal medida, na versão das companhias, reforça a insegurança jurídica que existe para investir no Brasil.

A Associação Brasileira das Companhias Abertas (Abrasca) reforçou sua posição em relação à MP. O gerente de relações institucionais da entidade, Hugo Leal, reforçou a importância de se garantir a segurança jurídica com uma regra de transição.

A entidade, que representa grandes empresas, defende uma reforma tributária estruturante da renda e não medidas isoladas que teriam, na visão da associação, viés arrecadatório.

Por ser um tema muito técnico, a controvérsia em torno da proposta tem sido alimentada por informações desencontradas. A seguir, o Estadão explica o que é esse benefício, o seu histórico, como ele afeta as contas públicas e o que pode vir por aí com a MP que está sendo negociada.

A subvenção é um tipo de subsídio dado pelo governo. No caso em discussão, trata-se de benefício tributário para reduzir ou isentar empresas do pagamento de tributos, como estímulo à instalação ou expansão dessas companhias em determinados locais

Os estados, por exemplo, concedem bilhões de reais em subvenções de ICMS, que é o principal imposto arrecadatório dos governadores. Dados da Febrafite, associação que reúne os fiscais estaduais, apontam que os Estados abriram mão de cerca de R$ 100 bilhões em arrecadação no ano passado devido a essa guerra fiscal, o equivalente a 15% do total arrecadado.

Em 2017, uma lei aprovada pelo Congresso abriu caminho para que as empresas pudessem abater esses benefícios recebidos dos Estados (as subvenções do ICMS) da base de cálculo de tributos federais, recolhendo menos impostos à União. Esse trecho chegou a ser vetado pelo então presidente Michel Temer, mas o veto foi derrubado pelos parlamentares.

Desde então, as companhias passaram a contar com uma espécie de benefício "duplo": a subvenção estadual e a redução da base de cálculo de tributos como Imposto de Renda (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Na prática, pagam menos impostos tanto para os Estados quanto para o governo federal.

Segundo o Ministério da Fazenda, os impactos fiscais começaram a aparecer em 2018, quando houve uma redução da base de cálculo do IRPJ e da CSLL (tributos federais) da ordem de R$ 50 bilhões. Esses números, de acordo com a equipe econômica, tiveram crescimento exponencial com o passar dos anos, até chegar a R$ 250 bilhões projetados para 2024.

Isso significa que a União deixará de arrecadar cerca de R$ 80 bilhões no próximo ano, com impacto também no caixa de prefeitos e governadores. Isso porque os fundos de participação de Estados e municípios são abastecidos com parte da arrecadação do IRPJ.

As grandes companhias que pagam o imposto pela sistemática de lucro real. Segundo a Receita Federal, são cerca de 7 mil empresas, mas 95% do benefício é concentrado em apenas 393 companhias.

O tema foi alvo de uma série de ações judiciais e entrou na pauta da primeira seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) em abril deste ano. Por unanimidade, a Corte decidiu que não é possível abater as subvenções do ICMS da base de cálculo do IRPJ e CSLL, com exceção de situações previstas em duas leis federais

A interpretação da Fazenda é de que a decisão deixou clara a separação entre investimento e custeio. Ou seja, que o benefício estadual só poderá ser abatido dos impostos federais quando estiver ligado a investimentos, e não a despesas correntes da empresa. Tributaristas e o setor empresarial alegam, porém, que a decisão do STJ ainda deixou lacunas e pedem, formalmente, que a Corte faça esclarecimentos.

A MP 1185, elaborada pelo governo após a decisão do STJ, determina que as subvenções estaduais só poderão ser abatidas da base de cálculo dos tributos federais quando forem ligados a investimentos, como compra de máquinas ou ampliação de fábricas, e não a despesas de custeio - ou seja, do dia a dia das empresas

O texto também cria uma nova sistemática para esse abatimento e restringe o seu alcance. Em vez de abater os incentivos da base de cálculo dos tributos da União, a empresa terá de se habilitar em um sistema online do Fisco e, uma vez autorizada, receberá um crédito de 25% sobre o valor do benefício fiscal - o que é equivalente à alíquota do IRPJ.

"O que a União passou a fazer é o seguinte: ‘olha, se você está recebendo essa subvenção, você está tendo um aumento patrimonial causado por essa diminuição da sua carga tributária, e isso vira lucro e receita bruta. Se eu estou aumentando seu lucro e sua receita bruta, você tem que pagar mais IRPJ", explica Thiago Buschinelli Sorrentino, pesquisador do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV.

Na visão da equipe econômica, o objetivo não é acabar com a possibilidade de realizar o abatimento dos impostos federais, mas fixar um "torniquete" para diminuir a sangria de recursos dos cofres públicos.

O governo quer cobrar o passado — ou seja, os tributos que deixaram de ser recolhidos — por meio de parcelamentos e descontos por meio de transação tributária, pela qual as empresas fazem acordos para pagar os débitos que são reconhecidos. As empresas consideram que estavam dentro da lei e o governo diz que elas perderam no Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Na primeira versão da MP, o desconto é de 65% do débito com pagamento em 12 parcelas. Ou a empresa pode quitar 5% antes do desconto em 5 parcelas e o restante com 50% de desconto em 60 meses; ou quitar 5% antes do desconto em cinco parcelas e o restante com 35% de desconto em 84 meses.

As empresas também reclamam da definição de investimentos, que veem como muito restritiva, e defendem a ampliação do escopo de devolução dos impostos pagos, incluindo CSLL e PIS/Cofins - e não apenas o porcentual referente ao IRPJ.

O governo espera arrecadar R$ 35,3 bilhões em 2024, numa conta conservadora — cifra que ajudaria a reforçar as receitas necessárias ao cumprimento da meta de déficit zero das contas do governo no ano que vem. Sem essa medida, a tarefa será impossível. Mas o governo também deseja estancar a perda de arrecadação que esses incentivos vêm promovendo no Imposto de Renda.